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“再平衡”战略下美国亚太战略的目标与手段

THE ALMS AND MEANS OF U.S ASIA-PACIFIC POLICY UNDER THE REBALANCE STRATEGY

周琪[著]

政治学 国际政治学 国际关系理论 外交学

美国对外政策 研究 亚太地区

2018-01-01

978-7-5203-1921-8

479

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内容简介

这部书稿终于可以付梓了。2012年，当我们申请社科基金项目时，在国际关系领域的选题中，能够选择的题目非常有限，在参考选题中列出的与美国相关的题目只有“美国亚太战略的目标与手段”。正如本书所论述的，奥巴马政府自2010年起就提出美国要“重返亚洲”，之后美国对外战略的标志性概念逐渐变为“再平衡”。当我们的项目申请被批准下来时，战略“再平衡”已经成为讨论美国对外战略和美国亚太政策时的核心概念，而且这一战略此后至2017年1月奥巴马总统卸任在奥巴马政府两任余下的时间里贯彻了始终。在这一时期讨论美国的亚太政策，自然脱离不开“再平衡”战略。于是，我们把写作的题目确定为“‘再平衡’战略下美国亚太战略的目标与手段”，并把对美国亚太政策的研究集中在“再平衡”战略的形成和实施上，就是顺理成章的了。
奥巴马上任之初就显示了对亚太地区不同寻常的重视。他在2009年11月访问日本时宣布：“我是美国的第一位太平洋总统。”2010年1月，美国国务卿希拉里·克林顿在夏威夷发出美国要“重返亚洲”的信号，这成为美国战略“再平衡”的序曲。2010年10月，希拉里在夏威夷的另一次讲话以及2010年5月美国的《国家安全战略》报告都显示出，美国已经做出了将战略重心转移到亚太地区的明确选择。2011年11月，希拉里在《外交事务》杂志上发表的《美国的亚洲世纪》被认为是美国官方对战略“再平衡”的第一个系统解说。2011年奥巴马在对澳大利亚议会作演讲时，宣称他的目标是“美国在塑造亚太地区及其未来方面发挥更大的、长期的作用”,
The White House,Office of the Press Secretary,“Remarks by President Obama to the Australia Parliament,”November 17,2011,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament.
实际上，其目标是通过影响亚太地区的规范和规则来促进美国在这一地区的利益。奥巴马再度当选为总统后，其国家安全事务助理汤姆·多尼隆（Tom Donilon）于2013年3月对“再平衡”战略做出明确的解释，提出了这一战略的五大支柱（详见正文）。
“再平衡”还有一个名称，即“重返亚太”，这是根据奥巴马政府的亚太事务助理国务卿科特·坎贝尔（Kurt Campbell）提出的“pivot to Asia”的英文词翻译而成的。据奥巴马总统前亚太事务资深顾问杰夫·贝德（Jeffrey Bader）对本人的解释，在奥巴马2009年11月首次出访亚洲四国前夕，国务院希望能找到一个词来吸引媒体和公众的关注，为奥巴马的亚洲之行制造声势，于是喜爱打篮球的坎贝尔便想到了一个在篮球场上常用的词“pivot to”。
2013年12月—2014年2月笔者受中国社会科学院智库平台项目资助，到美国布鲁金斯学会中国研究中心作为期3个月的客座研究员，当时杰夫·贝德的办公室仅与本人的一室之隔。这一情况是他亲口所述。
“pivot to”在篮球运动中的直译就是“转向”。接着，2010年2月希拉里在夏威夷首次提到“我们重返了亚太”（We are back to Asia）。但这个提法受到很大的质疑，理由是，虽然小布什任总统期间曾表现出对东南亚地区的忽略，但美国从来没有离开过亚太，何谈“重返”？为了避免这一质疑，奥巴马在正式场合采用了战略“再平衡”（rebalance）来描述美国的战略选择，即把美国的战略重心从中东转向亚太地区。不过，在个别场合，他偶尔还会使用“pivot to”的提法。
美国的战略调整在全球范围内产生了重大影响，作为“再平衡”的一部分，奥巴马做出撤出伊拉克和阿富汗的努力，与此相应的是，当“阿拉伯之春”爆发时，美国仅给予了相关阿拉伯国家有限的对外援助；在“伊斯兰国”的军事行动蔓延到叙利亚境内时，美国虽然宣布与“伊斯兰国”处于“交战状态”，而且发动了对叙利亚境内“伊斯兰国”的空袭，但始终坚持不派遣地面部队参战；在欧洲国家对俄罗斯兼并克里米亚做出强烈反应时，美国不愿也无力与俄罗斯发生正面冲突，仅仅宣布了对俄罗斯的经济制裁。这一时期所有美国对重大国际事务做出的反应，都显示出它在坚定不移地贯彻战略“再平衡”。正如我们在本书中所指出的，美国的战略“再平衡”是建立在对美国自身能力和国际格局变化评估的基础之上的，反过来，美国的战略“再平衡”也影响了世界格局的发展。
观察奥巴马的“再平衡”战略，人们会有不同的视角，而本书的视角主要是基于奥巴马总统第一任国家安全事务助理多尼隆2012年对“再平衡”战略所做的概括，这也是中外专家们在讨论奥巴马政府的“再平衡”战略时不断涉及的几个方面之一。此外，美国在加强同日本的同盟关系时如何平衡同中日的关系？美国的南海政策如何导致南海问题成为中美之间激烈争执的问题之一？奥巴马时期美国如何应对形势日益严峻的朝核问题？这些都是在研究奥巴马的“再平衡”战略时不能绕开的问题。对于中国而言，尤为重要的是，在美国的“在平衡”战略下，美国怎样看待和处理同中国的关系？中国习近平主席所倡导的“中美新型大国关系”是否有推行的空间？这些都是我们在研究美国亚太政策时必须面对的问题，也是本书各章所涉及的问题。
为了让读者了解为什么说美国“重返亚洲”是对美国全球战略进行的“再平衡”（关于这一点，我的一位搞国际问题研究的学者朋友在2016年曾问我为什么叫“再平衡”，据此我相信有不少一般读者不会比他了解得更多），我们在本书中花了不小的篇幅来阐述冷战结束后至奥巴马上任之前美国的亚太战略。相信读者能从中理解到，在奥巴马之前美国全球战略的重点并不是亚洲，也不是中国。“9.11”恐怖主义袭击发生后，美国把全球战略的重点放在了全球反恐战争上，这实际上帮助中国在“9.11”之后取得了长达十几年的战略机遇期。关于这一时期美国眼中的中国，有一个事例可以说明。记得非常清楚的是，2003年初，我在美国霍普金斯大学高级国际研究院参加一场为美国著名战略家布热津斯基举办的新书发布会上，亲耳听到他在为自己的新书《选择：全球统治还是全球领导》（The Choice: Global Domination or Global Leadership）作推介时，只字不提中国在未来世界中的作用。当时一位中国的访问学者提问道：“为什么刚才您在谈未来的世界格局时，没有提到中国呢？”他回答说，“我为什么要在所有的场合都提中国呢？”言外之意是，在他对未来世界格局的构想中，中国并没有那么重要。然而，短短几年之后，随着中国经济的快速增长、军事力量的逐渐壮大，特别是中国在2008年超越日本成为全球第二大经济体，而且在2008年金融危机后成为对世界经济发展贡献最大的国家，中国的外交变得更为主动。此时，布热津斯基对中国作用的认识发生了根本性转变。到2009年1月，这位布热津斯基已成为“G2”最畅言无忌的倡议者，认为非正式的中美特殊关系，即G2有助于解决一系列全球重大问题，包括金融危机、气候变化、朝核问题、伊核问题、印巴紧张关系、巴以冲突、联合国维和行动、核不扩散以及核裁军，从而把中国放在了前所未有的重要位置上。2013年，我在美国举办的一次研讨会上，亲耳听到布热津斯基在主旨演讲中再次提出“G2”概念。尽管奥巴马政府出于各种考虑，并没有对布热津斯基的建议做出积极响应，“G2”概念的提出和国际上对它的热议，已凸显出中国在美国战略家心目中国际地位的变化。
在小布什政府时期，以单边主义、先发制人、政权变更为特征的美国外交政策成为国际社会的普遍诟病，也在一定程度上帮助民主党候选人奥巴马赢得了大选。但是美国外交界有一种观点认为，小布什的对华政策是唯一没有犯错误的政策，如果再扩大一点儿说，其亚洲政策也没有犯大的错误，
著名中国研究专家戴维·蓝普顿（David Lampton）即持这种观点。
尽管美国国务院负责东南亚事务的官员对他忽略了东南亚地区颇有微词，他的政策也因此受到东南亚国家的抱怨。即使是全力协助克林顿国务卿推行“再平衡”战略的前亚太事务助理国务卿坎贝尔，在2008年大选期间与其他人合写的对新政府亚太政策的建议报告中，也提到在前任政府时期，“美国与中国和印度有更多的建设性交往”，是美国在亚洲取得的重要成就之一。
Kurt M.Campbell,Nirav Patel and Vikram J.Singh,“The Power of Balance:America in iAsia,”June 2008,p.5.http://hawk.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN/57042/ipublicationdocument_singledocument/42143821-c440-4f0f-a82b-d6e6ded37f3a/en/2008-06_CampbellPatelSingh_iAsia.pdf.
从逻辑上讲，奥巴马政府最初还是延续了前任政府的对华政策，在做出战略“再平衡”决定时，考虑的是美国外交战略的全局，以及在重大国际问题上同中国的合作，而不是把注意力集中在如何围堵中国上。
当然不可否认，随着“再平衡”战略的深入实施，美国越来越把中国在亚太地区的外交行动，特别是中国在南海地区对岛屿主权的维护，看作对美国在这一地区领导地位的挑战。而美国的“再平衡”战略无疑在亚太地区挤压了中国的外交空间，阻碍了中国国际影响力的扩大，同时也造成亚太国家不得不在其与中美两国的关系之间寻求平衡：在经济问题上偏重于中国，在安全问题上偏重于美国。这也就是为什么在特朗普做出放弃“再平衡”战略的种种姿态后，许多中国人感到，比起肯定会继续推行“再平衡”战略的希拉里·克林顿来说，特朗普可能是一个更容易打交道的美国总统。无论如何，“再平衡”战略的终结减轻了中国在亚太地区乃至全球的外交压力，为“一带一路”倡议的实施释放了更广阔的机会和空间。
事态的发展和国际关系中各国的反应与再反应，都会对一国外交决策和对外关系产生影响。不知是否还有人记得，2009年，当奥巴马政府提出要在气候变化问题上同中国合作时，中国的国际关系学界和环境科学领域占主导地位的观点都认为，“这是美国的一个阴谋，其目的是试图遏制中国，拖中国经济发展的后腿”。这种看法决定了中国在当年底哥本哈根世界气候变化大会上对美国的态度。殊不知，在气候变化这一对中美双方都利益相关的问题上同中国合作，为中美关系打下一个坚实的基础，以避免以往中美关系不断出现的波动，正是那些致力于推动中美关系发展的美国有识之士，如约翰·桑顿（John Thornton）
约翰·桑顿系布鲁金斯学会中国研究中心创始人，他与奥巴马政府新任能源部长朱棣文（Steven Chu）共同领导了一个研究团队，于2009年1月以美国亚洲协会的名义发表了一份研究报告：《中美能源与气候变化合作路线图》（A Roadmap for U.S.-China Cooperation on Energy and Climate Change），倡议中美在能源和气候变化方面进行合作。该报告可以通过如下链接下载：http://asiasociety.org/files/pdf/US_China_Roadmap_on_Climate_Change.pdf.
和李侃如（Kenneth Lieberthal）等人，通过公开报告向奥巴马政府的谏言。
读者可以通过仔细阅读李侃如等人的下述报告，来了解这些建议中美在气候变化问题上进行合作的美国中国研究专家的观点。李侃如等人的报告题目和出处为：Kenneth Lieberthal and David Sandalow,“Overcoming Obstacles to U.S.-China Cooperation on Climate Change,”https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/01_climate_change_lieberthal_sandalow.pdf.需要说明的是，在2008年奥巴马竞选期间，李侃如是他的亚洲事务顾问之一。2009年中期，我参加了一次在美国举办的学术研讨会，主办方之一是布鲁金斯学会的中国研究中心，当时的中心主任李侃如在午餐时特意把我的座位安排在他身边，并借此机会向我讲述了他竭力推动气候变化成为中美之间主要议题的动机以及这样做的必要性。事后我意识到他是希望我把这一信息通过某种方式传达给中国的决策层。几个月后在我们的另一次会见中，他又再次表示，虽然一些美国智库人士批评说，气候变化问题不及战略问题重要，强调在这一问题上的合作不能解决中美之间的深层次矛盾，但他认为，气候变化问题关系到战略问题，而且中美在这方面容易找到共同立场，因此两国有必要在这个问题上进行认真的对话与合作。
随着中国本身对气候变化问题认识的改变，在后来的年月里，气候变化和新能源方面成为中美战略与经济对话取得成果最多的领域。2016年9月，在中国举行杭州G20会议期间，中美两国都签署了《巴黎气候协议》，这是中美在气候变化方面形成共识和愿意做出共同努力的重要象征。中国方面的政策变化，同中国气候环境明显恶化和认识到“绿水青山就是金山银山”相关联。然而，具有讽刺意味的是，在2016年大选中，这一次是美国一方表现出了猜疑：特朗普在总统竞选期间宣称气候变化是中国制造的骗局，反对在气候变化问题上的国际合作，表示要退出《巴黎气候协定》，并继而于2017年6月1日，在美国国内外的一片反对声中正式宣布退出《巴黎气候协定》。在美国退出该协定之后，国际社会普遍期待中国成为全球同气候变化做斗争的新的引领者。回味这一变化过程，可以发现，由于缺乏战略互信，中美之间出现这样的相互猜疑，并给双方关系带来负面影响，并不鲜见。
虽然在2016年的美国大选中，“再平衡”战略是美国两党之间争议最少的议题，但是特朗普的当选标志着“再平衡”战略的终结。特朗普上任后放弃了“再平衡”战略这一提法，因为这是奥巴马政府时期的标志性外交政策。不过，亚洲仍然是美国外交的重点，对于特朗普而言，他可能更多的是从经济角度来看待亚太地区意义的，正如特朗普政府的亚太事务助理国务卿董云裳（Susan Thornton）所言：“特朗普政府认为亚洲是最具活力的地区，有许多增长潜力，对美国未来经济繁荣不可或缺，而美国政府将寻求继续参与亚洲经济的方法，不仅促进增长，更能促进美国劳工、民众及企业的利益。”
Susan A.Thornton,“A Preview of Secretary Tillerson's Upcoming Travel to Asia,”March 13,2017,https://fpc.state.gov/268444.htm.
从理论上讲，由于当今世界的政治经济中心正在转向亚太地区，美国要想维持其全球霸权，必须确保其在亚太地区的领导地位。这也决定了特朗普不会忽视亚洲，特别是美国的亚洲盟国。然而，从目前来看，由于特朗普政府的组建异常缓慢，内阁部长以下的许多重要官员尚未到位，特朗普的亚太政策像他的其他对外政策一样，仍处在重审和形成之中。
虽然“再平衡”被特朗普政府弃之不用，但“再平衡”战略下的亚太政策仍在以某种形式延续。美国国防部长吉姆·马蒂斯（Jim Mattis）上任伊始就出访日韩，做出了加强军事联盟的承诺。到2017年11月特朗普总统出访亚洲，他已在三次不同场合会见日本首相安倍晋三，并在此次访问日本时，将美日同盟说成是“和平与稳定的基石”。特朗普还宣称要增加军费，把美国现有的不足300艘军舰增加到350艘。根据现有的计划，其中60%的海军力量将部署在亚太地区。如果未来这一军事战略不发生变化，在澳大利亚达尔文港新部署2500名海军陆战队队员等计划也不会发生变化，那么从军事战略上讲，美国的重点仍将是亚太地区。
引人注目的是，特朗普总统在访问日本时的一次演讲中首次公开提及被外界猜测是意在替代亚太的“印太”概念。他说：“此行，我们将寻求新的合作伙伴以及与盟友之间的合作机会，力争建立一个本着自由、公正与互惠的印度—太平洋地区。”
《川普首次在亚洲之行中公开提及“印太”概念》,SinovisionNet,2017年11月5日，http://news.sinovision.net/politics/201711/00422845.htm。
许多中外分析家和媒体认为，这可能是替代“再平衡”战略的新亚太战略。11月12日，在马尼拉举行的东盟峰会上，美、日、澳、印（度）四国官员在会议期间单独举行四方会议，这是10年前日本提出“四方联盟”概念后，这些国家举行的首次会议。这一事件更使“四国联盟”成为一个举世瞩目的新动向。
若论“印太”概念，它并不是一个新概念。担任奥巴马政府第一任期国务卿的希拉里·克林顿2011年11月在美国《外交政策》杂志上发表文章诠释美国的“再平衡”战略时，就把亚太地区定义为跨越两大洋——太平洋和印度洋，并相应地创造了“Indo-Pacific”一词。理由是，两大洋“日益通过海运和战略连接在一起”。自小布什政府以来，尤其是在美国的“再平衡”战略指导下，印度被赋予了新的、非同寻常的战略地位。奥巴马政府积极推进与印度的多方面合作，加深美印战略伙伴关系，以平衡中国日益扩大的地区影响力。特朗普政府强调“印太”概念将具有什么实质性意义，还有待于日后观察。
随着2017年12月美国新的《国家安全战略报告》的问世，特朗普政府的全球战略和亚洲政策已经显露出来。但这已经不属于本书的讨论范围了。
从我们的书稿2015年9月上报给中国社会科学院科研局至最后把对出版社校样的修订稿交还给出版社，其间经历了中国社科院科研局的结项审核，由科研局报中国社科基金评审结项，之后我们再向科研局申请出版经费，最后与中国社会科学出版社签订出版合同和等待经过编辑后的校样，这一系列程序整整历时两年，可谓旷日持久。在这期间，每走完一个程序都需要半年或大半年，而在进入下一个程序之前，我都要求所有的作者对自己撰写的章节进行更新，以便在进入下一个程序时，我们拿出的稿子的内容能够跟上形势的发展。这样，每位作者在我定稿之后都至少做了三次内容更新。最辛苦的要算是关于TPP一章的作者了，因为他需要不断地调整自己的视角，从TPP谈判能否成功，到美国国会能否批准TPP，再到最后特朗普上任后TPP的命运。由于我们交稿给出版社是在2016年大选刚刚结束之后，特朗普尚未宣示就职，这位作者负责的关于 TPP 一章中“TPP未来面临的问题”一节，到2017年9月底校样出来之后，又不得不完全重写。为此我对他深表同情。所幸的是，尽管由于上述评审过程延误了本书的出版，但反建制派共和党候选人特朗普取代民主党人奥巴马成为总统，标志着美国“再平衡”战略的结束，此时出版也算是我们对奥巴马“再平衡”战略的整个实施过程做了有始有终的研究，可以使我们更清楚地看清“再平衡”战略的后果，更有把握地得出一些结论，也算是因“祸”得福了。
在我对校样做最后修订时，想到写作本书的合作者们能够如此兢兢业业地专心于学术研究，看到他们不得不做反复修改而没有任何怨言，考虑到他们在如此不易取得英文文献和一手资料的情况下，仍然能够本着一丝不苟的科研态度，尽可能掌握现存资料，把判断和结论建立在对事实和文献分析的基础之上，我为我的研究团队的治学精神由衷感到骄傲。本书的最终出版，是对他们辛劳的最好回报。
本书的写作分工是：
周琪：第一、第二、第九章，以及全书的修订和统稿
沈鹏：第三章
王欢：第四章
张子介、齐皓：第五章
陶文昭：第六章
刘卫东：第七章
仇朝兵：第八章
杨悦：第十章
周琪
2018年1月6日

During the Obama administration, the United States adopted a strategic "rebalance" from the Middle East to the Asia-Pacific region. "The Goals and Means of the US Asia-Pacific Strategy under the Rebalance Strategy" examines the internal and external factors, implementation effects and challenges encountered by the "Rebalance" strategy, as well as the impact on China's peripheral diplomatic environment and Sino-US relations. It provides a comprehensive analysis of the Obama administration's key means of implementing the "rebalance" strategy: strengthening relations with traditional allies, building new partnerships with emerging Asian countries, increasing participation in ASEAN affairs within the framework of multilateral institutions, and promoting the signing of the Trans-Pacific Partnership (TPP) as economic support for the "rebalance" strategy. In addition, under the "rebalancing" strategy, how the United States balances its relations with China and Japan, how the South China Sea policy of the United States has led to the South China Sea issue becoming one of the issues of bitter dispute between China and the United States, and how the United States responds to the increasingly serious situation of the North Korean nuclear issue are also issues discussed in the chapters of the book.（AI翻译）

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